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贾康:优化重构中央与地方财税关系的几方面认识
日期：2013-07-05
今年8月1日之后，“营改增”按“1+6”方案框架覆盖全国并将适时扩大行业覆盖面，必然倒逼涉财税体制的深化改革与中央、地方财税关系的重构。怎样贯彻实施十八大明确提出的“构建地方税体系”和“加快改革财税体制”的任务？至少涉及以下几方面的认识：
第一，必须充分肯定1994年推出分税制配套改革的基本制度成果，并加以巩固和提升。近年来批评之声不绝于耳的地方隐性负债、土地财政问题及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，其产生的根源绝不是由于分税制，而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变和讨价还价色彩较浓厚的分成制与包干制。所以，大思路上要合乎实际、对症下药地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点，设计可行的深化改革方案。
第二，“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县（含县级市）和乡镇四个层级，加上中央，整个政府财力分配体系中至少有五个层级，如何以二十个左右的税种实行五级“分税”，在技术上是无解的，因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的“扁平化”改革，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制变得有解。
第三，按照中央、省和市县三层级框架深化分税制改革，重构和优化中央—地方财税关系的基本原则与要领，是必须以合理界定各级政府职能即“事权（支出责任）”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整和透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。
第四，为向以上体制框架推进，可以做并应尽快做的事项包括：由粗到细设计中央、省和市县三级政府事权（支出责任）明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进地优化与细致化；尽快推进已建设多年的金财、金税、金关和金审等政府信息系统建设工程的联网和升级，切实形成服务于公共资源合理配置、各部门协作调控的信息共享平台和科学决策支撑平台；积极形成各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系。
第五，在优化和改进地方税体系过程中，推进税制改革的分步渐进配套方案。这包括：开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合；资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口，把“从价”机制扩大到煤炭并拉动新一轮能源税价财联动配套改革；房产税应积极稳妥扩大试点范围，积累经验，凝聚共识，徐图进展；环境税的改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作；个人所得税应创造条件实行分类与综合相结合加上按家庭赡养因素调整扣除的改革方案，等等。
第六，以信息系统和预测能力为支撑，积极编制和完善中期滚动预算，在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消抑以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”效应，以及过多过滥的补助项目、税收优惠的副作用，加强财政支出全流程的绩效约束，结合配套改革和加强管理，压缩行政成本，追求预算资金综合绩效水平的提升。应大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合专项转移支付并取消“地方配套”附带条件。在民生支出方面继续加大力度的同时，需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性。
作者系财政部财科所所长 |
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