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资源税价联动改革与民生
日期：2010-08-30
从历史上看，价税联动改革有一个探索过程。
我记得在上世纪80年代的1986年，各方面曾经按照中央领导同志的指示做了一年的价税财联动的改革方案的研讨，但到最后，年底的时候，决心动摇搁浅了。
当时基本的逻辑是，我们要搞的社会主义有计划商品经济，必须要发挥市场的作用，而市场发挥作用需要有一个合理的各种物品的比价关系和合理的价格形成机制；在这个机制与微观主体竞争相结合的作用之上，需在宏观形成间接的调控体系，政府主要依靠一个合理财政体制之下税收等经济手段，间接地发挥调控作用。此即所谓国家调控市场，市场引导企业。
1986年这个事情没有做过去，后来我们在1988年曾经在价格方面试图闯关，由于时机不对也没有取得成功。但是到了1990年、91年这一段治理整顿期间，那时候在没有社会上普遍通胀预期情况下，我们的价格调放却不声不响地做出来。比如说，最后在北京，几十年不敢动的粮食价格，也进入了调放，比较平稳地解决了这方面的问题。所以到了1992年邓小平南巡，确立社会主义市场经济目标模式之后，1994年实行了财税的配套改革。
那个时候就没有必要再提价税财的联动，只是一个财和税的联动，建立了分税分级财政体制框架，形成了相对合理的20多种税（现在实征的已经收缩到19种），有了较合理的多层次复合税制。但是到了千年之交过后，当下的这个阶段上，我们原来以为基本解决的比价关系和价格形成机制，又出现了新的矛盾。如果观察起来，现在又有一种在税和价的合理机制构造上来推进改革的需要。我认为最突出的问题就集中到资源和财产的价格方面和相关的调控方面。
资源税负亟待提高
中国的资源开发和使用现在存在着明显的不合理和低效益。资源开发环节回采率很低，比世界平均水平要低差不多一半。生产消费理念上，不注重集约使用资源，对于初级产品、资源产品的挥霍与粗放使用，比比皆是。在企业生产过程中间，当事人关心的是直接的经济效益，而对于所谓负的外部性，对他们无关痛痒，而这样一些负的外部性变成了社会成本。
在社会上，百姓生活中间，人们似乎又存在这样的一种认识误区，觉得很多的价格相对来说有低价的特点，是有利于民生的。但在这种有利于民生的幻象、假象后面，是对于资源产品的低效率开发，粗放的、甚至是挥霍的使用，实际上这是不可持续的。这种不可持续性，必定损害我们的现代化事业和民生的长期利益。所以我认为从可持续发展的追求上面，有必要充分讨论怎么样进一步深化资源的税价改革。
在这里面税收起什么作用？它应该成为使社会成本内部化，使价格更好地反映资源的稀缺性、更好地反映市场上资源产品供求关系和应有的完全成本的一种经济手段。因为税收是依法制而形成的一种经济参数，是对事不对人的，是相对规范的，能够以经济杠杆的方式在公平竞争中去发挥它的调节作用。这方面我想谈几点基本认识。
首先，在资源税税种方面，应该把我国资源税税负向上调整。过去我们有资源税，主要是从量的课征，很多年前定的标准。现在几乎对于资源开发企业无关痛痒，实际的调节作用已经微乎其微，完全不能适应形势的发展。如果我们把资源税税负往上调整，同时在从量的调节形式上面，加上较充分的从价因素，适应市场经济里面资源价格的上升与波动，加大调节的力度，必然要产生一个产业链上的传导。
这个传导表现在从产业的上游到中游，再到下游，一系列具体产品的价格上升。我们已经看到这样一种意见——有时候还会被各种媒体广泛传播、转载：说资源税改革很有必要，但是这个改革不应该增加社会成员和老百姓的税收负担。这听起来是很替民生着想，很替老百姓着想，也容易得到普遍的叫好。但是作为一个研究者，我想比较坦率地说出自己的观点：这个说法是似是而非的“外行话”。
因为资源税是流转税，不是直接税，税负提升了以后，必会有个传导过程。首先，在资源开发的环节，在矿山，市场中有一定竞争关系的生产者、开采者，他们感受到税负之后，会相应地调整生产经营行为——有了这个压力以后，他们首先是提高自己的回采率，不是只吃“白菜心”，还要把“白菜帮”一起采出来吃掉。这就是更好地利用了非常珍贵的自然资源。另外他们在竞争中，或多或少要吸收一部分税收带来的涨价压力，但是一定会寻求把这个负担在市场里往中下游传导，也就是表现为资源产品、初级产品的价格要有上升变化。不可能想象这个税出台以后，就由开发环节完全消化掉了。完全消化掉，也不是这个税制改革设计的初衷。
有往下的传导，我们就可以看到这个资源税负，从上游向中下游传导中产生的调整效益、总括起来值得肯定的正面效益。如果初级产品价格上升传导到中下游更多的生产厂家，那么他们感受到这样的经济压力以后，会在自己的生产中间更珍惜地、而不像过去那样粗放地甚至挥霍地使用产品，会刺激各种各样的主体，千方百计地去开发那些节能降耗、能够更有效更充分使用初级资源产品的工艺和技术。在这些方面具有优势的产品，就会扩大市场份额，那么总体的税价联动效应，就是从产业的上游到中下游，从开发环节到制造领域，促使大家普遍地提高自己生产的集约水平，减少粗放性，这不正是我们追求的资源节约、集约化转型升级吗？
这种经济压力之下资源产品价格上升，往后面的生产环节上传导，正是刺激我们各个方面和各个环节的市场主体，要争取自己在市场竞争中间可持续发展，就必须集中自己的努力向节能降耗的工艺、技术方面下工夫，这样来追求自己做大做强长期发展。
这种传导最后还势必在一定程度上影响到最终的消费者。一般的消费者一定会注意价格上升对他的制约作用，从而调整自己的消费行为和消费模式。比如说水更贵了，电更贵了，就会更注意节水，更注意节电，更精打细算地使用资源类产品。这样所有的生产、消费行为综合在一起，就是我们政策要追求的发展方式转变，就是走向可持续的发展。所以我觉得这样的一种传导所产生的正面效应，必然要求不把资源税的实际影响只局限在资源开发这一个环节上。现实生活中这也是做不到的，因为并没有行政手段和其他手段，可以把这样的影响局限在一个环节上面。
接着往下讨论，应再进一步考虑，既然是有这样的一个传导链条，我们眼下在顺利传导方面还有什么障碍？我们应该配上什么改革条件？这就要说到接下来的要点：资源税的改革应该和以资源、能源价格形成机制为重点的价格改革联动。
垄断阻碍价格市场化
中国现在很多产品的价格已有比较充分的市场化。但在资源产品方面存在着明显的不同，特别是最主要的能源——电力方面。我们可观察到已经谈了很多年的煤、电价格之间的矛盾：煤的价格，应该讲市场化程度已相当高，这些年的煤价，一般而言会发现上升了几倍。但是我们的电价虽然曾有所调整，但幅度相当小。现在总体的管理姿态，还是要死死按住，不敢动。
当然这里面有比较复杂的事情，就是感到电价直接关系到民生，顾虑重重。但是我回想一下，我们原来价格调放的时候，像粮食这种最基本的关系国计民生的商品的价格，肯定会特别谨慎，但是我们最后不也是通过价格调放的改革把他覆盖了吗？为什么电价一定要仍然简单地强调特别谨慎，而不考虑相关配套改革可能的合理的潜在空间，把这个空间打开呢？
直率地讲，这里面有一个既得利益的阻碍问题。长期以来我们在电力的整个体系里面，形成了一种特许权和垄断权。所有称为电力行业的企业，实际上应该有合理的区别对待，在发电环节，大的方向上，恐怕不能否定要争取最后走到竞价入网的状态。可以通过竞价入网而减少过度的垄断，使资源配置效率提高。实际上在电力行业里边，没有办法改变垄断性质的部分，主要就是电网。由于电网的自然垄断性，要单独处理。到了后面配电、零售服务的环节，又可以加入一些竞争的因素，甚至以后可以发展政府采购式的外包，让市场的主体在竞争中间改进服务质量。这套改革，如果从道理上来讲没有什么玄奥，难就难在怎么样化解既得利益阻碍，使改革能够逐渐形成一个可有效推动的发展态势。
我认为，在资源领域中最主要的能源、电力领域里，相关的注意力，不能只放在技术性的事项上，比如说智能电网建设，发展风电、太阳能发电等等，还必须充分地考虑和新能源发展相配套的体制机制，首先考虑怎么样通过配套改革破解体制瓶颈障碍。如果没有这样的一个体制机制改革的配套，光伏电池发展得再多，在国内很难解决入网问题，这些产品也就都不得不卖给国外，等于是把生产过程中实际上产生的资源消耗和一些污染等等负面效应留在了中国国内，却把清洁的可再生能源产品全送到国际市场上去。这样的一种配置显然是不合理的配置。那么，就必须在技术上努力发展数字化配电站、智能电网的同时，在体制机制上破除阻碍这些往往相对小型分散的太阳能电、风电入网的人为障碍——当然，还要配上明确、可行的政策支持条件。如果改革真正能够配套动起来，我认为电价对新的可再生能源的包容性及其合理化，就有了向前推进的条件。
我们应当通盘考虑的方案，是在引入多主体竞争的情况下，在发电厂竞价入网的情况下，电价应该跟着整个经济社会发展与体制转轨，有一个什么样的可控的、合理的向上调整。
这样的调整势在必行，那么对于民生的影响如何？确实价格上升以后会影响民生，怎样掌握这个事情，我觉得其实相对简单，到了居民消费这个环节，在电价和消费品价格上升的情况下，政府要做的主要事情，就是要相应合理提高低保收入标准。我们现在城镇已经做到了低收入阶层“应保尽保”，农村也在迅速推行低保制度。随这种资源税的税价配套改革联动引起的价格上涨，要合理地及时掌握好把低保标准往上提。我们的公共财政已有这个能力，只要把低保标准合理提升，使低收入阶层实际生活水平不下降，那么整个社会就稳定了。中等收入阶层以上人员，他们会自动消化这样一个价格上升，其效应包括调整他们自己的消费方式和模式。一般而言人们会注意更加节能节电，更节约使用比较多包含资源、初级产品的制成品，整个社会的“科学发展”特征会更加鲜明。总之，我们的政策效应会真正体现出来，而与此同时又可以避免对民生的短期冲击，助益于增加长远的可持续的民生福祉。
抓住税价联动机遇期
为了实现最高决策层已经清晰勾划出来的长期可持续的科学发展，和可持续的改进民生，要破除一些认识的误区和既得利益的阻碍，充分利用资源税价联动的调节杠杆。这个事项需要包含破除不当垄断因素的配套改革。当然，应让各个方面都充分地发表意见，采纳不同意见中各种合理成分，形成一个尽量周全的、可操作的改革方案，来推进资源税收、价格和相关管理体制配套改革。在这个配套推进中间，中国过去改革的经验就是，基本方案是允许优化微调的。我们谁都不可能先知先觉，把所有东西都设计得到非常完美。但是只要方向正确，总体方案的可行性达到一定程度，就应当抓住时机，把它往前推进，并且在推进过程中间，根据情况做动态微调和优化。
最后要说，现在是不是一个合理的时间窗口？在前些年，听说资源税的改革曾经几次提上决策日程，但是最后都没有下决心。因为2003年我国成功抵御非典之后，经济增长速度一下子站到了两位数的10%的高度，2004年至2007年，一路往上走，2007年GDP升到了13%。在这个运行过程中，主要的压力就是物价节节攀升。那时候中国要下资源税改革的决心，会给物价上涨火上浇油。等到2008年下半年，我们密切关注世界金融危机的冲击，没有可能去考虑这个事情。正式宣布宏观政策转型后，2009年的一、二季度主要是应对经济急剧降温以后，怎么样保增长、保稳定、保就业，也都不可能去解决资源税改革出台的问题。
只有到了2009年三季度以后，一直到现在，经济明显企稳向好，通货紧缩的压力已经远去，而通胀压力虽说在抬头，但是基本判断它还只是一种预期。要“管理通胀预期”，并不等于现在已经存在着现实的、普遍的通胀压力。
我仍然认为，现在是一个非常值得珍惜的、应当抓住的推进资源税改革的时间窗口。
今年有关部门的改革文件里面，都把这一项明确列入了。而且前不久，在新疆配置一套支持发展的政策方面，包含了新疆资源税改革先行启动的信息。这样一个改革一旦启动，对于像新疆这样的西部欠发达而资源富集的地区，正面的效应会非常可观。不仅是前面说到的对于经济发展中加快转变方式的正面效应，而且对于加快欠发达西部地区的发展，可以提供其地方税体系里的支柱财源。在西部地区，房地产税以后也可以作为税源之一，但是丰度很低，和沿海东部地区不可等量齐观。但恰恰是这些西部欠发达地区，虽然工商业活动不发达，但是自然资源是富集区。新疆此项改革先行，一年可能要增加50亿元以上数量级的本地收入。对西部来说是相当可观的一笔资金，肯定会有利于支持新疆的发展。
一句话，无论是重点突破，还是某一地区先行，方向是非常明确的，时机是应该珍惜的。我们应该在资源税价联动改革和配套改革方面，掌握好基本方案合理设计和通盘深化改革的战略策略。 |
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