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应勇于突破财政风险警戒线束缚
日期：2009-05-21
从我国经济社会发展面临的问题以及体制转轨的需要出发，警戒线不能束缚政府的决策，不能成为阻碍经济社会发展、体制转轨的障碍。尤其是面对当前百年不遇的国际金融危机，我们应该以实现财政长期预算平衡为目标，根据国内外经济形势的发展变化，灵活调整政策力度，必要时勇于突破警戒线的束缚，为经济社会的长期发展奠定牢固的基础
有关财政风险“警戒线”的提出及其合理性
关于赤字率和债务率这两项指标的“国际警戒线”主要是部分学者以欧盟1993年的《马斯特里赫特条约》及1997年《稳定与增长公约》提出的加入欧盟的有关财政状况稳定标准即赤字率控制在3％以内和债务率不超过60％来确定的。但实际上，欧盟的标准并不是出于防范财政风险而提出的。其真正用意是为了确保入盟国家能够形成共同的市场条件，基本精神是密切监控各成员国的财政赤字状况，处罚那些赤字超过规定的国家，以修正各成员国政府所偏好的、能够引致通货膨胀的债务政策偏差，并不是根据现成科学的经济理论和计算公式推导出的结论。而且，无论是世界上主流经济学教科书，还是包括世界银行在内的权威国际金融组织，甚至欧盟内部都并未将马约标准作为世界通用的、衡量一国财政状况的“国际警戒线”。
从测算所需的数据来看，由于各国经济社会体制安排的不同，所使用的数据必然存在着较大的差异性，从而导致结果不具有可比性。如赤字，虽然《马约》规定包括了中央与地方的全部政府赤字，但由于各国预算制度和经济体制的不同，政府收入与支出范围有很大差异性，导致各国政府的赤字范围并不完全相同。如在有些国家社会保障基金的收支甚至国有企业的收支都是包括在全部政府收支中的。至于政府债务余额，在有些国家仅指政府部门的债务，而有些国家则是指整个公共部门的债务余额。而且，从各国实践来看，政府债务余额并不是一个很好的衡量政府财政状况的指标，一般谈论政府债务余额都是指粗债务余额，没有扣除政府的金融债权，实际上扣除后的净债务余额更能客观地反映出一国政府的财政状况。
主要国家“警戒线”的执行情况
纵观各国经济发展史，尤其是美、欧、日等国家和地区都曾出现过赤字率短期较大波动的情况。如从1981年到2005年间，美、日、法、德、英的赤字率曾分别达到过6％、7.9%、6%、3.9%和7.9%，甚至在2003年整个欧元区的平均赤字率也突破了3％，致使欧盟在2005年被迫修改《公约》，适当放宽了限制标准。从各国债务负担率情况来看，美、德、英、法等国负担率都曾超过或逼近60％。按国际货币基金组织2006年的测算，美国、德国、法国、加拿大、意大利国债负担率分别达到62.5%、68%、64.5%、79.6%和107.5%，日本更高达182%，主要发达国家的平均负担率也达到86.7%，远远超过60%的标准。
但从长期变化趋势看，多数国家的赤字率基本稳定在2.5%左右。如从1981年到2005年间，美、日、法、德、英的平均赤字率分别为2.7%、3.4%、3.1%、2.5%和2.5%。而导致财政赤字短期发生经常性波动而长期大体平衡的原因主要有两个方面：一是经济的周期性波动。除战争、政治动乱等其他特殊因素外，经济陷入萧条是导致财政大量赤字和举债融资的直接原因，而经济状况的好转、经济进入复苏和高涨期则必然带来赤字率的下降甚至出现盈余。因此，在经济周期的不同阶段，财政收支会出现不平衡，但就一个完整的经济周期而言，财政收支则是相对平衡或基本平衡的；二是经济社会发展不同阶段对财政长、短期平衡所产生的内在需求。不同的经济社会发展阶段要求政府发挥的作用是不同的，相应的财政支出强度和结构也是有区别的。在某些阶段，政府为实现特定的公共政策目标所采取的举债融资，可能会导致财政收支在一定时期内处于不平衡状态。如当社会有效需求不足、生产能力利用率低下、失业率较高时，通过增加赤字、发债融资，可降低失业率，提高经济资源的利用率，改善全体人民的福利。实践证明，这种特定阶段的财政短期不平衡能够为经济社会的长期发展奠定牢固的基础。
“警戒线”在我国现阶段的适用性
自改革开放以来我国赤字率始终保持在3%以下，即使自1998年实施积极财政政策以来，赤字率呈现先升后降的变化趋势，始终未突破警戒线。到2007年，我国财政重新出现了盈余。但2008年受国际金融危机影响，再次出现了0.37%的赤字率。而2009年按预算赤字9500亿元计算，预计赤字率达到2.9%，也未突破警戒线。至于国债负担率，由于我国举债的历史较短，国债余额相对经济总量偏小，负担率一直保持在20%以下的水平，预计2009年负担率仍不会突破20%。
尽管我国财政赤字率始终未突破警戒线，但这并不代表警戒线的规定在我国具有较强的适用性，并将一直延续下去，任何时候都不能突破。尤其是现阶段面对国际金融危机给我国经济造成负面影响的不断加深，应该随着财政减收、增支因素的增多，允许赤字率和债务率有一定的浮动空间，以使我国经济早日走出困境。
至于浮动的上限应该是多少，国内外理论界至今并无公认的测算方法和结论，需要根据本国国情与经济发展状况进行深入分析和研究。一般来讲，赤字政策的制定应该充分考虑经济周期的因素，尤其是在经济陷入萧条状态，需要政府对经济进行必要的干预，而由此付出的超常支出，只要能够促使经济恢复，并实现继续增长，这部分超常付出是注定可以被清偿，即使这种偿还是跨代的，政府实施赤字财政也是值得的。从这个意义上讲，这样的财政赤字水平也是可承受的。此外，经济社会发展阶段的不同也对财政的平衡产生影响。由于在不同的经济社会发展阶段，政府所发挥的作用不尽相同，相应政府的支出强度和结构也有所区别。在某些阶段政府为实现特定的公共政策目标，赤字会大一些，结果可能导致在某些阶段上财政的不平衡。但财政的短期不平衡是为了经济社会的长期发展奠定比较牢固的基础，运用得当能够为财政实现长期平衡提供重要保证。
综上所述，财政赤字的波动既要充分考虑周期性因素，也要考虑经济社会所处的发展阶段，要建立周期性预算平衡的观念，而不能仅停留在短期预算平衡，要充分发挥财政赤字作为“弥补缺口的上帝”的功能，努力为经济社会的长远发展提供有力支撑和条件保障。 |
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